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旅游產業用地改革遇挫:三城市停批

日期:2014年10月9日 10:55

備受業界期待的旅游產業用地改革自2009年啟動以來,受國家土地政策和體制制約,進展一直較為緩慢。911日,中國房地產報記者又從可靠消息處獲悉,國務院最初確定的5個旅游產業用地改革試點城市,除了已經獲批的桂林和秦皇島外,其他3個城市成都、張家界、舟山的改革方案將不再批準。這一持續近5年的改革或很難取得實質性突破。

一位參與旅游產業用地改革試點工作的國家相關部委人士指出,已經啟動的改革試點將在現有土地政策范圍內進行,農業用地、農村集體土地和農民宅基地以股權或租賃等形式參與旅游項目建設,因與現有政策和體制相悖,在取得中央相關政策支持前,將不再納入改革范圍。

改革遇阻的背后,一方面是因為改革觸及現有體制,另一方面是因為目前的旅游產業用地存在圈地行為,政府擔心一旦放行,局面或將更加惡化。

盡管5個旅游產業用地改革試點城市暗中生變,但國家對于旅游業用地方面的研究、規劃或將繼續。《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》已指出,要改革完善旅游用地管理制度,推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合。年度土地供應要適當增加旅游業發展用地。

據中國房地產報記者從接近國土資源部人士處了解,為了解決旅游業用地問題,今年上半年,國土資源部、國家旅游局及相關旅游業專家已對旅游業用地政策進行了初步研討,但能否破題需要更高層面的支持。

5個試點城市

2009121,國務院出臺《關于加快發展旅游業意見》。在這一政策基礎上,國土資源部及相關省市國土部門開始推動旅游產業用地改革。云南、四川和海南等省市被國家旅游局確定為首批全國旅游產業用地綜合改革試點單位。

這一試點未有實質性進展便草草收兵,原因是相關配套政策缺失,導致部分地方在實施旅游產業用地中出現違規圈地、以租代征等違規行為。這一變化引起了國土資源部重點關注,隨后,相關試點省市的旅游產業用地改革被叫停。

因業界呼聲不斷,旅游產業用地改革再次被提出。20123月,由國土資源部和國家旅游局牽頭,又選定了成都、桂林、張家界、舟山和秦皇島5個城市作為新的改革試點單位。

2013621,經國土資源部5次考察調研,《桂林市旅游產業用地改革試點總體方案》正式獲得國土資源部批復同意,成為首個獲得通過的試點城市;當年12月,《秦皇島市旅游產業用地改革試點方案》獲批。

截至目前,桂林市政府頒布實施了《桂林旅游產業用地改革試點若干政策(試行)》,為建立符合桂林旅游產業發展特點和要求的科學化、差別化、精細化、生態化的土地利用和管理制度奠定了政策基礎。秦皇島市旅游產業用地改革還未取得實質性進展。秦皇島市國土局一位人士告訴中國房地產報記者,雖然方案獲批,但目前相關實施細則還在進一步研究中,未形成明確的改革方向和文本。

盡管小有嶄獲,但據上述參與旅游產業用地改革試點工作的國家相關部委人士透露,除已經批準的桂林和秦皇島外,成都、舟山和張家界3個城市的改革試點方案將不再批準。原因是旅游產業用地改革不涉及其他部委,國土資源部不愿獨自承擔相關風險。目前,在旅游產業用地改革方面走得最快的是桂林市。方案獲批以來,廣西壯族自治區政府和桂林市政府即開始推動相關工作,并開始編寫相關實施政策,從不同方面破解旅游產業用地難題。

20131012,廣西壯族自治區政府成立了桂林旅游產業用地改革試點工作領導小組,廣西壯族自治區黨委常委、自治區政府副主席林念修擔任組長,副組長為廣西壯族自治區政府副秘書長李云杰、廣西壯族自治區國土資源廳廳長肖建剛和桂林市市長黃俊華。小組職責為研究確定和協調重大問題,并制定相關政策。

2013118,由桂林市政府牽頭,桂林旅游產業用地改革試點工作領導小組辦公室在國土資源局正式掛牌,主要推動改革試點具體工作。2014123,《桂林旅游產業用地改革試點若干政策》正式出臺。試點政策包括旅游產業用地規劃、旅游產業用地分類管理、農民利用集體土地參與旅游開發分享收益、落實優先促進旅游產業轉型升級的供地、旅游產業用地改革試點保障等5個部分。

障礙重重

目前,國土資源部確定的旅游產業用地改革5個試點城市中,只有桂林市出臺了相應的實施政策,但在現有土地政策和體制下,這一政策注定難有作為,尤其在農用地、集體用地和農村宅基地方面,突破與制約相互博弈痕跡極為明顯。

在農地方面,政策規定在農民不失地、不失業、不失居的情況下,在符合土地利用總體規劃和用途管制要求前提下,經農村集體經濟組織2/3以上成員或2/3村民代表同意,集體農用地、未利用地可采取作價入股、合作聯營或者租賃等方式,提供給旅游項目建設開發者用于旅游經營開發。

但同時又要求,旅游開發過程中不得改變原有規劃用途,不得破壞耕作層,不得進行非農建設,不得丟荒、撂荒耕地。這樣的要求對于旅游開發企業與農村集體單位、農民而言,顯然不具備廣泛的操作性。

在農民宅基地方面,政策規定,農民個人經依法批準的農村宅基地,用于開發經營旅游項目,在確保農民不失居、符合城鄉規劃和旅游規劃的前提下,由項目開發者、土地所有權人、土地使用權人三方簽訂合作開發合同,約定各方權利義務和收益分配后,報縣級政府批準、市國土資源局備案后實施。

在集體用地方面,政策要求,已依法取得土地權利證書的集體經營性建設用地用于旅游開發,經農村集體經濟組織2/3以上成員或2/3村民代表同意,土地使用權可以租賃、入股、合作、抵押。

《中華人民共和國土地管理法》規定,我國土地分為農用地、建設用地和未利用地,其中旅游用地屬于建設用地。按照法律,農用地想要參與旅游開發,必須變更為建設用地。

其中并非沒有變通之處,比如一些具備旅游價值的農用地和農村宅基地可以作為旅游設施,但按照法律規定,這些設施只能保持原狀。顯然,這些政策的制約,對于多數旅游開發企業而言,并不具備足夠的吸引力。

上述參與旅游產業用地改革試點工作的國家相關部委人士表示,國土資源部不會允許農用地、集體用地和宅基地以入股和租賃形式參與旅游開發,旅游產業用地仍舊遵循原有的劃撥和招拍掛形式,想要參與開發,必須還得變更土地性質,否則,不僅僅是土地政策問題,還會涉及體制問題。

解決途徑

雖然有消息稱國土資源部方面已經停止批準成都、張家界和舟山三地改革試點,但旅游產業用地改革并未完全封死,其會在現有體制和政策下繼續進行,未來會根據不同地區和項目用地情況打組合拳上述參與旅游產業用地改革試點工作的國家相關部委人士表示。

組合拳是指旅游開發項目根據規劃要求進行用地分類,然后根據實際情況進行組合。比如一個旅游開發項目,涉及公益部分的土地可以進行劃撥,涉及農業和農業觀光、民俗、民居、民風、鄉村旅游等方面可以在不進行土地變更的情況下進行開發,不同性質的項目可以有不同的組合。農地以入股或租賃方式參與旅游開發也同樣遵循這一原則,在現有體制和政策下,其并不能直接用來開發旅游,這個問題并不是國土資源部能夠決定的,需要中央制定相應政策破解。

按照目前旅游開發過程中存在的圈地、地產化等問題,國家層面對于開放農地領域很謹慎。

在上述參與旅游產業用地改革試點工作的國家相關部委人士看來,旅游產業用地改革主要問題在于執行困難,在現有體制和政策下,并無多大施展空間,一方面需要中央相關配套政策支持,另一方面也有待旅游業本身進一步健康發展。

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